国家安全概念的演变与政治操控：全球视角下的近现代分析
引言
“国家安全”历来是主权国家最核心的关切之一。传统上，这一概念主要指国家领土主权的完整和政权独立不受外敌军事威胁。然而到了当代，“国家安全”的外延不断扩张，几乎无所不包。国家不仅将军事防御视为安全，还将经济稳定、资源供给、社会秩序等纳入安全范畴。在全球化与地缘政治重组的背景下，各国政府频繁借助“国家安全”话语来塑造政策、操控舆论、动员情绪。一方面，这种安全话语反映了安全威胁的多元化；另一方面，它也成为政治操控的有力工具。本文将从政治学和经济学角度出发，梳理近现代国家安全概念的形成与演变，分析不同国家如何将其扩展到经济社会领域并赋予战略意义，并通过典型案例探讨各国如何借助“国家安全”及其延伸概念（如粮食、水资源、能源、供应链安全等）来操纵舆论、制造敌意和激发民族主义情绪，最后剖析其中蕴含的逻辑机制（威胁构建、例外状态、政治合法性等），以期提供对这一全球现象的深入理解。
1. 安全概念的形成与演变
冷战前后安全概念的拓展：在20世纪中叶之前，“国家安全”大致等同于传统的国防概念，强调通过军事和外交手段维护国家主权、生存与领土完整。二战结束后，新的国际秩序和冷战对峙促使这一概念发生转变。美国于1947年通过《国家安全法》，设立国家安全委员会（NSC）等机构，标志着现代“国家安全”框架的起步。值得注意的是，该法案并未明确定义“国家安全”，赋予政府相当弹性的诠释空间。冷战初期，美苏对抗使国家安全主要聚焦于军事力量和意识形态遏制。到了20世纪60年代末，美苏缓和一度使美国国家安全议程收缩，但1973年的石油危机又引发对能源安全的新恐慌。此后，经济资源也被视为安全的重要组成，国家安全概念随之扩容。
后冷战与21世纪的安全观：1991年苏联解体后，传统军事威胁暂时消退，一度令“国家安全”的定义变得模糊。学者们在冷战后探索更广义的安全概念，如“人类安全”（将个体福祉纳入安全范畴）等，但各界尚无共识。2001年“9·11”事件成为转折点，随之而来的反恐战争使国家安全观急剧扩大。恐怖主义、跨国犯罪、大规模杀伤性武器扩散等非传统威胁跃居安全议程高位；随后气候变化、网络攻击、粮食能源短缺、全球疫情等也陆续被提升为国家安全问题。正如有学者指出的，当今几乎“万物皆可国家安全”——从气候变迁、防护物资、关键矿产到人工智能，一切议题都被装入国家安全的“箩筐”。这种扩张具有“棘轮效应”——新威胁不断加入安全清单，而旧威胁很少被剔除。因此，21世纪的国家安全已演变为一个跨军事、政治、经济、社会的综合性概念，各国纷纷调整安全战略以应对多元挑战。
2. 从军事防御到全方位安全：概念拓展与战略意义
随着安全内涵的扩张，主权国家逐步将“国家安全”从纯军事领域延伸至经济和社会各个方面，并赋予战略意义。具体表现为以下领域的“安全化”：
经济与产业安全：经济基础被认为是国家生存和实力的根本，因而经济繁荣与金融稳定被纳入国家安全考量。例如，美国政府近年来明确提出“经济安全就是国家安全”的原则，将产业竞争力、贸易政策与安全利益挂钩。对关键产业、科技领先地位的维护被视为国家战略（如半导体产业在美中竞争中被提升为安全优先事项）。同样，中国也强调经济安全，尤其是防范金融风险、保障产业链供应链自主可控，将其作为总体国家安全的重要组成。经济安全的战略意义在于：防止经济受制于人，确保国家在极端情况下有自主生存和动员能力。
粮食安全：粮食供给关系到国计民生和社会稳定。历史上粮荒饥馑往往引发社会动荡，因而现代国家普遍将粮食自给和储备视为安全问题。比如，中国多次强调“粮食安全是国家安全的重要基础”，通过提高粮食产能、保护耕地红线、建立中央粮食储备等措施来确保14亿人口的吃饭安全。粮食安全上升为国家战略，意味着一国会在贸易和农业政策上采取保护性措施，以防范国际市场波动或他国“粮食武器”的威胁。粮食充足不仅是经济问题，更被赋予政治含义：它象征国家自主和政权稳定。
能源安全：工业化国家对石油、天然气等能源的依赖使能源供应安全成为战略要务。1970年代的石油禁运危机后，西方国家纷纷建立石油储备、寻求能源来源多元化，把能源独立视为国家安全目标。21世纪，能源安全涵盖传统化石能源和新能源供给两方面。一方面，中美欧等进口型经济体投入巨资保护海外能源通道、安全运输线（例如霍尔木兹海峡的巡防）以及国内的能源储备；另一方面，推进可再生能源也被纳入安全战略，以减少对不稳定地区化石燃料的依赖。例如，欧盟在俄乌冲突后加速可再生能源转型，被视为增强能源自主、提升安全的举措。能源安全作为战略概念，使国家在能源外交、战争与和平决策中都考虑供应中断的风险，并为此储备和平时亦可能采取非常手段（如美国2003年出兵伊拉克，部分动机与中东石油战略相关）。
水资源安全：水是生命和农业的基础资源，水安全对于许多国家同样具有战略意义。中东、北非等干旱地区国家长期将水视为引发冲突和影响国家存续的核心因素。中国幅员辽阔但水资源时空分布不均，也将水安全提升到国家安全高度——例如实施南水北调等巨型工程以纾缓水危机，并将跨境河流（如澜沧江-湄公河等）的水资源合作视作外交战略的一部分。水安全关乎粮食、能源（水力发电）乃至周边外交稳定，因此各国倾向于从国家安全角度规划水资源管理，以避免“水荒”引发的内部不稳或国际争端。
供应链与科技安全：在全球化高度发展的背景下，制造业供应链和高科技供应链的安全日益受到关注。特别是新冠疫情和地缘竞争暴露出供应链脆弱性：某些国家对外国（尤其潜在对手）在关键产品上存在过度依赖。一旦供应链因政治冲突中断，将危及国家经济和安全。例如，尖端半导体主要产自少数国家，一旦供应受阻，将影响国防和产业。特朗普政府起草的战略就明确提出，要重振本土制造业，减少对战略竞争对手的依赖，视之为国家安全优先事项。美国、欧盟等推出芯片法案、关键原材料法案等旨在确保供应链安全。中国则推进国产替代和科技自立，在核心技术上去“卡脖子”依赖，也是在国家安全逻辑下的产业战略。供应链安全话语的兴起，重构了国际经贸关系——“可信赖的伙伴”之间进行“友岸外包”（friend-shoring），正逐渐替代单纯逐利的全球采购。这体现了经济政策的安全化倾向，各国从战略高度审视对外经济依存关系，将其纳入安全决策。
综上，21世纪各国普遍将非军事领域置于国家安全战略考量之下，从粮食、水源到能源、产业链，无不冠以“安全”之名。这既反映了安全威胁的广谱化，也意味着政府拥有更大的话语权来干预经济社会事务。当经济与社会议题被赋予国家安全意义时，政府可动用非常规资源和手段来加以保障，在国内塑造“共患难”的意识，在国际上则强化了地缘博弈色彩。
3. 典型案例分析
下面通过几个典型案例，考察不同国家和地区如何在政治实践中扩展和运用“国家安全”及相关安全概念，并分析其效果。
3.1 美国：冷战与“反恐战争”中的国家安全框架
冷战时期的安全国家建设：二战后美国很快将“国家安全”置于国家战略中心，建立起庞大的国家安全机构体系（如国家安全委员会、中央情报局等）。冷战初期，美国奉行遏制战略，以国家安全名义在全球范围内对抗苏联扩张。在国内，政府通过渲染共产主义威胁来动员民众支持庞大的军费开支和海外介入。例如，1950年的NSC-68报告把苏联描绘为好战且咄咄逼人的全球威胁，主张美国进行全面军事动员和经济动员以保障安全。与此同时，麦卡锡主义盛行，参议员约瑟夫·麦卡锡以国家安全之名掀起对国内共产党同情者的清洗和迫害，制造了遍布全国的红色恐慌。无数政府官员、知识分子甚至好莱坞艺人被指控为“危害国家安全”的嫌疑人遭解职或监禁。这种政治操弄利用公众对外部敌人的恐惧，在国内营造出人人自危的氛围，从而强化了政府的控制。冷战时期美国还把科技和情报纳入国家安全（如太空竞赛、核威慑、安全审查制度等），以维持相对苏联的战略优势。可以说，冷战将美国塑造成一个高度动员的“国家安全国家（national security state）”，国家安全框架渗透到了外交、军事、科技、意识形态等方方面面。
“9·11”后反恐安全范式：2001年“9·11”恐怖袭击后，美国的国家安全进入“反恐战争”阶段。小布什政府将恐怖主义上升为首要国家安全威胁，发动全球“反恐战争”。首先在国内，2001年《爱国者法案》仓促通过，大幅扩大了政府情报和执法部门对公民的监视权限，同时削减了传统的司法监督。美国新成立了庞大的国土安全部，将原本分散的移民、海关、联邦应急等机构统合，以全面防范境内恐怖袭击。这种在内政领域的安全化使得平时被视为侵犯公民自由的做法（如大规模监听、秘密拘押）因为套上“国家安全”的外衣而被合法化。正如美国公民自由联盟指出的，《爱国者法》几乎一夜之间重写了监控法规，赋予政府前所未有的监视本国公民的权力。
在对外政策上，美国将反恐斗争描绘成善恶之战。布什总统发表“不是我们这边，就是敌人那边”的著名宣言，以二元对立框架凝聚民意；并在2002年国情咨文中点名“邪恶轴心”国家（伊朗、伊拉克、朝鲜），为后续采取军事行动铺垫舆论。2003年，美国以伊拉克持有大规模杀伤性武器、支援恐怖主义为由入侵伊拉克。然而战后证明这些理由站不住脚。事实上，布什政府误导美国公众相信伊拉克与9·11袭击有关，把萨达姆政权塑造成反恐安全威胁，从而争取到了对战争的民意支持。这一过程中，国家安全话语被用来制造对外仇恨和战争正当性：伊拉克被塑造成“外部邪恶”，美国民众在恐惧和复仇情绪驱使下接受了长期战争的代价。
反恐时期，美国国内民族主义情绪高涨，民众在国难当头时普遍支持政府的非常措施（“旗帜效应”显著）。例如，9·11后不久布什政府支持率一度超过90%。但与此同时，安全逻辑也带来了对民主价值的侵蚀——长期未经指控的关塔那摩湾拘押、对嫌疑人的酷刑审讯、“目标杀伤”无人机行动等等，都是在“例外”状态下实施的。这些举措饱受争议却在当时以维护国家安全为由得到相当部分民意的默认。这表明在美国这一民主国家，安全话语同样能够压倒平常政治规则，成为突破法律约束的借口。
3.2 中国：粮食、水源与能源安全的战略实践
总体国家安全观的提出：新中国成立以来，中国的国家安全观也经历了从传统到综合的演变。早期（毛泽东时期）国家安全主要指政权安全和军事安全，强调巩固新生政权、防范外来侵略和颠覆。改革开放后，邓小平提出“发展是硬道理”，发展经济被视作安全和稳定的基础，此时经济建设开始融入国家安全思维。进入21世纪，随着综合国力上升和安全环境变化，中国共产党开始系统性拓展国家安全概念。2014年，习近平总书记首次提出“总体国家安全观”，将国家安全定义为涵盖政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息（网络）安全、生态安全、资源安全、核安全等在内的综合体系。官方将这称为国家安全的“十一位一体”或如今扩展为16个领域。这一安全观被写入中共党章，成为指导中国国内治理和对外战略的重要原则。
粮食安全战略：作为世界人口第一大国，中国历来高度重视粮食的自给自足。粮食安全在中国被明确定位为国家战略，习近平强调“确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上”。为此，中国实施了一系列政策：如设定谷物自给率目标、保护基本农田（18亿亩红线）、对粮农给予补贴、构建中央和地方两级粮食储备体系等。中国还在海外农业合作和进口多元化上下功夫，以防范粮源过度依赖某一国家。在政治话语上，粮食安全被强调为“国家安全的重要基础”，不仅是经济问题，更关系到社会稳定和政权稳定。这一战略部署有效防范了极端情况下被他国“卡粮”的风险。粮食安全话语也有动员功能：强调节约、杜绝浪费被上升到爱国爱党高度，民众被教育要有危机意识（例如近年倡导的“光盘行动”部分原因即是粮食安全考量）。
水源安全与生态治理：中国人均水资源占有量低于世界平均，水资源时空分布失衡，北方许多地区长期干旱缺水。为保障水安全，中国政府投入巨资兴建南水北调工程，将长江水系之水调往华北工业粮食产区；同时推进水库、水电站和跨流域调水等项目，以增强调控能力。在跨国水资源方面，中国作为多条亚洲大河的上游，强化对澜沧江、雅鲁藏布江等水系的开发和管理，这既是发展需要也被视为战略筹码。此外，水污染防治和水生态保护也纳入了安全观的范畴——良好的水生态被认为是国家可持续发展的安全保障。例如，中国在《总体国家安全观》中提出了“生态安全”，包含水环境安全。水安全战略既体现为国内基础设施和环境政策，也反映在外交上对水资源合作的主导权追求，维护上游优势以确保国家利益不受下游他国挑战。
能源安全与海外布局：中国快速工业化带来了巨大的能源需求，目前石油对外依存度在70%以上，天然气对外依存度亦高。中国政府将能源供给安全视作经济安全和国家安全的重要环节，采取“开源”“节流”两手策略。一方面，在国内多措并举增加能源供给：巩固煤炭主体地位、大力发展可再生能源和核能、扩大国内油气勘探开采，建立战略石油储备以备不时之需；另一方面，在国外实施“走出去”战略，通过外交和投资获取海外能源。例如，中国与中东、非洲、拉美的产油国深化能源合作，由中资公司参与油气田开发，以长期采购合同锁定供应。再如，通过“一带一路”倡议投资中亚石油管道、俄罗斯天然气管道，以及在巴基斯坦建设瓜达尔港（连接中东的战略能源通道）等。这些举措旨在规避马六甲等战略咽喉的风险，构建多元稳定的能源供应网。能源议题在中国官方话语中经常与国家安全直接关联，强调确保能源进口多元、安全可控。尤其在国际油价剧烈波动或地缘危机时，能源安全被强调以动员全国节能增效、支持能源国产替代和技术创新（如电动车、储能技术），以降低对外依赖。
供应链与科技安全：随着美国对华高科技出口管制升级，“卡脖子”风险成为中国安全话语中的高频词。中国政府将科技自立自强提升到关系国家长远安全的高度，推出一系列产业政策支持国内企业攻关关键技术，如芯片、操作系统、航空发动机等。2018年以来，中兴、华为事件暴露了在核心技术上依赖外部供应的隐患，中国遂加速布局本土半导体全产业链。政府通过国家专项资金、政策优惠鼓励国产芯片发展，同时在进口上推进多元化（例如更多依赖第三国的芯片设备和技术）。除了高科技，疫情期间医疗物资供应受阻也给中国敲响警钟，促使完善国内医药供应链。2020年提出的“双循环”新发展格局，其中内部循环强调强化国内产业链韧性，本质上也是供应链安全战略的反映。总体国家安全观将“经济安全”与“科技安全”并重，要求既防范外部技术封锁又防止内部资本无序扩张导致安全隐患gdga.gd.gov.cn。这种思路下，中国在审查外资并购、数据出境、安全审查等方面也制定了严格法规（如《网络安全法》《数据安全法》《反外国制裁法》等），其出发点都是维护国家在经济和技术领域的主权控制权。
安全话语与政治实践：中国将上述粮食、能源、水源、产业链等具体领域的措施置于国家安全的大框架下推动实施。习近平主政以来，建立了中央国家安全委员会，实现对各领域安全工作的集中统一领导。各职能部门都被要求树立“安全意识”，如农业部门确保粮食安全、工信部门确保产业链安全、水利部门确保水安全等等。甚至媒体和教育系统也被赋予维护安全稳定的职责，被当作“意识形态中心”来塑造全国的稳定与团结。官方开展全民国家安全教育日活动，宣传“国家安全，人人有责”，动员全社会对潜在威胁保持警惕。这种做法在客观上提高了社会总体防范能力，但也导致某种**“万物安全化”倾向**：凡事先从安全角度考虑，可能引发过度反应和政策僵化。一些学者指出，中国当前呈现出“泛安全化”的色彩，几乎所有事务都笼罩在国家安全的逻辑之下。其深层目的之一，是通过强调内部外部各种威胁，来巩固人民对党和政府的拥护，维护中共长期执政的合法性。总之，中国案例体现出将国家安全扩展到经济社会各领域的集大成：既有对实际风险的应对部署，也有服务于国内政治稳定与权力巩固的意图。
3.3 欧盟：能源供应与产业链安全的政策调整
欧盟作为一个超国家联盟，其“国家安全”概念与传统主权国家有所不同。不过，随着所处地缘环境与全球经济形势变化，欧盟近年也日益以安全视角看待能源和产业链问题，并相应调整政策。
能源安全转向战略自主：长期以来，欧盟成员国能源对外依存度较高，尤其对俄罗斯的天然气和石油进口依赖，使能源安全成为欧洲的软肋。早在2006年和2009年，俄罗斯与乌克兰的天然气纠纷就一度中断对欧供气，暴露了欧盟在能源上受制于人的风险。然而因经济原因，欧洲并未彻底摆脱这一局面。直到2022年俄乌战争爆发，欧盟才痛下决心大幅减少对俄能源依赖。战争初期欧盟即通过决议，要求尽快实现对俄石油、煤炭、天然气的全面禁运，并启动“REPowerEU”计划，加速能源多元化和清洁转型。欧盟各国在短时间内大规模采购替代能源（如美国和卡塔尔的LNG液化气、非洲的天然气、增加可再生能源发电等），到2023年底将俄天然气进口占比从战前的40%+降至约15%。2021/2022年的天然气危机直接把欧盟的关注点从气候减排转向了能源安全。各国政府纷纷出台补贴和限价措施保障民生供暖，同时重启煤电、延缓核电退役来应急。这场危机使欧洲公众深刻认识到能源自主的重要性，也使“能源安全”成为欧盟政治话语的高频词。欧洲委员会主席冯德莱恩多次强调，发展风能太阳能不仅是环保要求，更是战略必要，能让欧洲不再受制于俄国。可以说，能源供应问题已被安全化为主权自主和地缘独立的问题，推动欧盟出现了战略转向：在确保能源安全的前提下再谈长期气候目标，而非单纯出于市场逐利。
产业链和关键原材料安全：新冠疫情期间，欧洲暴露出对外供应链的脆弱——医疗防护用品和药品极度依赖中国等国外供应，导致危机初期严重短缺。此后，欧盟开始探讨增强供应链韧性，减少对单一来源的过度依赖。2021年欧盟贸易战略提出“开放的战略自主”（Open Strategic Autonomy）概念，旨在在保持开放贸易的同时，提升欧盟在关键领域的自主控制力。这一理念直接衍生出多项政策：其一是欧盟芯片法案（2022年提案），拟投入数百亿欧元扶持本土半导体研发和生产，以保障本地区至少20%的全球芯片产能，把芯片看作战略资源；其二是**《关键原材料法案》（2023年），列出包括锂、稀土等关键矿产清单，要求欧盟到2030年自产一定比例的关键矿物，并加强与友好国家合作获取原料。欧盟认识到，新能源转型依赖的锂电池、光伏组件等产业链目前深度依赖中国供应，这被视为长期隐患，需要未雨绸缪加以平衡。为此，欧盟也推出“净零产业法案”，旨在提升欧洲本土清洁技术生产能力，同样是出于供应链安全和产业竞争的考虑。这些举措表明欧盟正将原本纯经济范畴的供应链问题安全化**，并以立法形式将安全目标嵌入产业政策中。
安全 discourse 对欧盟内外的影响：欧盟在能源和产业链安全上的政策调整，不仅是出于经济理性，更通过话语塑造了对内对外的政治效果。对内而言，“团结抵御外部威胁”的安全叙事增强了成员国凝聚力。俄乌战争使欧盟各国放下分歧，空前一致地支持对俄制裁和能源转型，因为这是关系到集体安全的问题。各国政府也借此说服国内民众接受能源阵痛期的一些非常措施（如节能限令、能源价格上涨），以“国家生存利益”来正当化临时牺牲。对外而言，欧盟强化安全话语在一定程度上放大了地缘对立。例如俄罗斯被刻画成不可靠甚至敌对的能源供应者，欧洲与俄关系陷入全面对抗。与此同时，欧盟也日益警惕对华经济依赖，开始在舆论上将中国定位为“系统性竞争者”，强调要防范在电动车、电信等领域受制于中国。这些措辞虽然温和于美国的直白对抗，但实质上是安全逻辑重塑对外经贸关系的体现。欧盟希望在美中之间走中间路线，但其追求“战略自主”的过程本身，就带有浓厚的地缘经济竞争意味。总的来看，欧盟案例说明，即便是在强调规则和多边主义的地区，“国家安全”的概念也强势闯入了经济政策领域，并成为政策转向的重要驱动力。
3.4 全球供应链重组中的安全话语重构
近年全球供应链的重组趋势，是国家安全概念扩展到国际经济秩序的一个集中体现。中美战略竞争、新冠疫情冲击，让各国纷纷反思过去过于全球化所带来的安全隐患。在这一背景下，“供应链安全”成为国际讨论的热词，安全话语正重构着贸易和投资格局。
美国的“供应链安全”战略：特朗普政府时期就以国家安全为由对部分进口商品加征关税（例如以威胁钢铁产业安全为由，对钢铝产品课征232关税），开启了经贸领域 securitization 的先例。拜登政府延续并深化了这种思路：2021年发布供应链评估报告，将半导体、电池、医药、关键矿产四大领域列为关系国家安全和经济韧性的关键供应链。此后美国通过《芯片和科学法案》、对华高端芯片出口管制等措施，意图在确保自身供应链安全的同时，削弱中国获取尖端技术的能力。美国官员频频呼吁“友岸外包”（Friend-shoring），鼓励美国及盟友企业将供应链转移到友好国家，以避免对地缘对手的依赖。可以看到，美国正将传统上由市场决定的供应链网络，通过安全政策进行人为调整，打造基于价值观和盟友体系的供应链圈。这实际上是在经济领域构筑阵营对抗，其正当化理由就是“国家安全”：只有掌握在自己人手里的供应链才可靠，敌对国家的参与会埋下风险。
中国的供应链安全应对：面对美国的围堵，中国也提出要“维护产业链供应链安全”，强调提升自主可控水平和多元合作网络。例如，在芯片受限情况下，中国加强与东亚邻国、欧洲国家在其他技术领域的合作，以绕开美国主导的供应链体系。中国还通过上合组织、金砖国家等多边框架，与新兴经济体探索建立去美元化的结算体系，试图降低在金融供应链上受制于西方的风险。这些举措同样以国家安全为出发点，旨在保障中国经济不因外部打压而“断链”。中国官方媒体指责美国搞“经济铁幕”和科技封锁，并号召国内要有底线思维，做好应对“极限施压”的准备。这种舆论塑造强化了全民的危机意识和爱国情绪——企业被动员承担社会责任，民众被要求支持国产替代，某种程度上缓解了因供应链困难带来的怨气，将其转化为对外的抗争决心。
全球两极化供应链的隐忧：安全话语介入供应链重组，导致的结果之一是全球经济体系出现阵营化裂痕。发达民主国家试图构建自己的供应链联盟，而中俄等国另谋体系，世界经济从高度融合走向某种安全块状化。这种趋势在地缘政治上加剧了不信任和对抗：各国互相视对方的供应链参与为潜在威胁。例如，欧洲出于安全考虑限制华为5G设备，美国禁止采购中国制造的无人机等等；反过来，中国也以安全为由对美国企业加强审查（如美光公司被禁止在关键信息基础设施中使用）。安全考量正成为贸易投资政策中重要甚至压倒性的因素。不过，从经济角度看，这种以安全名义进行的切割往往降低效率、推高成本。各国政府必须在安全与发展的权衡中拿捏分寸。因此，我们看到一些情况下安全话语也会被刻意放大或缩小，以服务具体利益：当强调安全有利于争取政策或民意时，就高喊安全威胁；反之在强调安全损害商业利益时，不少企业会游说政府淡化安全因素。总体而言，全球供应链重组过程中，“安全”已不再是一个中性的技术性考量，而是被赋予了强烈的政治意义，成为国际经济博弈的新工具。
表：不同国家/地区“国家安全”扩展实践的比较
注：上表总结了美国、中国、欧盟及全球供应链重组背景下安全概念扩展的不同重点领域、主要政策实践及由此产生的政治和舆论影响。
4. 安全议题的舆论操纵与情绪动员
各国政府在倡导上述各种“安全”议题的过程中，无不关注其对公众舆论和情绪的影响。将某一议题上升为国家安全问题，往往能引发公众的紧迫感和爱国激情。下面分析如何借助安全话题来操纵舆论、制造对外敌意和激发民族主义：
恐惧塑造与民意操纵：安全话语的强大之处在于，它触及了人们对生存和安全的基本心理需求。通过渲染一个巨大的安全威胁，政府可以激发公众内心的恐惧和危机感，使其更易接受政府的主张和行动。这一点在冷战和反恐时期的美国表现得尤为明显。麦卡锡时代，美国政府和媒体不断夸大共产党间谍对国家存亡的威胁，导致社会陷入歇斯底里的红色恐慌，客观上为政府铲除异己、强化忠诚提供了便利。小布什时期，通过反复将“9·11”和萨达姆、基地组织相提并论，政府成功使多数民众相信推翻伊拉克政权是保障美国安全所必需。这种威胁构建（Threat Construction）策略意味着：威胁不一定真实存在，关键在于民众是否相信其存在。一旦民众被恐惧驱动，他们往往会放弃质疑，转而支持强硬政策和领袖，以期获得心理安慰和安全感。
敌意制造与对外动员：“国家安全”议题常常伴随对某个外部群体的敌意塑造。通过将复杂矛盾简化为“我们 vs. 敌人”的二元对立，当权者能够激发强烈的对外仇视和内部认同。冷战中，美国社会对苏联和国际共产主义的仇恨由政府主导的宣传所塑造，形成了跨越党派的全民敌意。反恐战争中，虽然美国官方避免将战争定义为对抗伊斯兰，但客观上伊斯兰恐怖分子形象深入人心，在部分群体中引发了针对穆斯林的偏见和敌意。再看中国的情况，官方话语体系里经常出现“境外敌对势力”、“西方反华势力”等提法，将国内出现的某些问题（例如香港动荡、新疆暴恐事件、舆论对政府的不满）归因于看不见的外国黑手。这种阴谋论式的叙事意在塑造一个永恒的外部敌人，从而把公众的不满情绪引导向外，转化为对所谓外国敌人的愤怒和对民族的认同。在此过程中，媒体扮演了重要角色——官方媒体反复渲染外国势力的无孔不入，社交媒体上的民族主义声音也被鼓励，为对外强硬政策营造民意基础。
民族主义与内部凝聚：安全议题往往与爱国主义/民族主义相伴生。当国家号称受到威胁时，人民更倾向于抛开平日的分歧，团结在共同体旗帜下。这种“旗帜卷绕”效应在国际冲突或战争初期表现明显。例如，1982年阿根廷政权在内外交困时发动马岛战争，成功激起全国的爱国狂热，暂时转移了公众对军政府失政的注意力；2014年俄罗斯吞并克里米亚后，普京的支持率飙升，国内民族主义情绪高涨，民众普遍认为领导人捍卫了民族利益。对于执政者来说，安全危机提供了一个证明自身价值和必要性的契机：“没有我，你们就不安全”。在民主国家，这可能意味着执政党在危机中赢得连任或提高支持率；在威权国家，则意味着人民更加依赖和拥护统治集团。例如，中国政府经常强调，没有中共的领导，中国将四分五裂、任人宰割。这种潜台词把党与国家安全深度绑定，促使公众将对国家的热爱转化为对现政权的忠诚。可以说，安全议题是凝聚民族主义的强力胶水，通过刻画共同威胁，消弭了内部不同群体间的矛盾，把他们整合进民族大义的叙事之中。
内部控制的合理化：当安全成为最高诉求时，许多平时难以接受的内部控制措施也获得了正当性。政府可以以安全之名加强对社会的监视和管理，而民众因为恐惧或爱国往往愿意让渡部分权利。美国“9·11”后民众普遍接受机场安检繁琐流程、电话邮件可能被监控等措施，因为相比遭受恐怖袭击，这些不便显得可以容忍。同样，中国政府近年来以防范国家安全风险为由，收紧了对NGO、媒体、学术研究的控制，打压“危害国家安全”的异议人士。在香港，通过2020年《国安法》大幅限制言论和集会自由，许多反对派人士被逮捕或噤声。当局将此解释为“恢复社会稳定，维护国家安全”的必要之举。由于之前一段时间香港出现激烈抗议并伴随暴力行为，大陆和部分香港市民对动荡心有余悸，因而对强力维稳措施表示理解甚至支持。从技术上说，这是制造例外状态以突破常规治理限制：把事务定性为安全威胁，即可绕开正常法律程序，实施非常规手段。比如在香港国安法下，当局可以不经普通法院审理就处理某些案件，实际上形成了一套平行于普通法的安保体系。这在平时不可想象，但借由渲染安全危机而成为现实。同理，在土耳其、埃及等国，政府也频繁以未遂政变、恐怖威胁等理由宣布紧急状态，逮捕大量政治对手和异见人士，从而稳固权力。从法律和人权角度看，这些做法有违常规，但通过安全话语，政府将其合理化为“迫不得已的自卫措施”。
媒体与话语引导：无论民主抑或威权国家，媒体都是安全话题舆论动员的重要载体。在民主国家，政府往往通过发布报告、召开新闻发布会、接受媒体采访等方式，向公众反复强调某种威胁之严峻。例如美国政府曾发布“中国军力报告”渲染中国威胁、在疫情期间高调指责华为5G设备有安全风险等。尽管媒体本身可能持不同立场，但安全议题本身具有吸引眼球的效应，许多媒体在危机时期会不自觉地强化官方的安全叙事基调（这在战争报道中尤为明显，媒体倾向爱国立场）。在威权国家，媒体更多是直接受控于宣传机器，通过铺天盖地的报道塑造官方希望的安全舆论环境。例如俄罗斯国家电视台在俄乌战争前夕反复播放据称乌克兰种族灭绝俄裔、北约威胁俄安全等内容，成功让多数俄罗斯民众相信开战是正义之举。中国媒体则紧跟党媒口径，近期频频报道境外情报机关对华渗透案例，营造“无处不在的间谍”氛围，进而支持了2023年新修订的《反间谍法》的实施。可见，媒体对安全议题的呈现方式，直接影响公众心态：要么引导建设性讨论缓解恐慌，要么煽风点火加剧危机感。对于掌控话语权的执政者来说，安全议题是一张可打的“好牌”，通过媒体，他们可以在相当程度上塑造公众对风险的感知，从而操纵舆论走向有利于自身的位置。
综上，安全议题之所以被各国政客频繁祭出，一个重要原因正在于它激发的情绪原始而强烈：恐惧、愤怒、仇恨、忠诚，这些情感一旦被调动，理性思考往往让位于条件反射式的群体行为。对于巩固政权、推进政策而言，没有什么比一场经过精心包装的“安全危机”更有效的催化剂了。
5. “安全”政治背后的逻辑机制
在分析完各国安全话语的实践及其对舆论情绪的影响后，有必要探讨更深层的逻辑机制：为何“国家安全”概念具有如此强大的政治动员力？国家又是如何通过它来实现权力目标的？这背后涉及主权、威胁、例外、合法性等政治学基本观念。
主权与威胁构建：德国政治法学家卡尔·施密特曾提出著名论断：“主权者就是决断例外状态之人”。意思是说，真正的主权在于确定何时存在紧急威胁，需要突破常规法律来应对。从这个角度看，界定威胁本身就是一种权力。当国家领导人或精英集团成功地将某一问题描述为存亡攸关的“安全威胁”时，他们实际上掌握了塑造政治议程的主导权。这就是国际关系理论中的“安全化”（Securitization）概念：通过言语行为将普通议题转化为安全议题，从而为动员非常手段提供正当性。威胁构建往往依赖于话语塑造和符号操作：例如使用战争隐喻（“对抗XX的战争”）、红线警告（“一旦不采取行动就将…”）等来强化紧迫感。一旦公众认同了某种存在性的威胁，他们就默许政府绕过平常程序来“救亡”。需要注意的是，成功的安全化未必取决于威胁是否真实存在，而在于话语上能否令受众信服。这使得“不存在的敌人”也可以成为团结民众的工具，只要人们相信它存在。这种威胁构建机制解释了为何政治人物乐于高喊危机——它是凝聚共识、集权于己的捷径。
例外状态与非常规权力：当威胁被确立，紧随其后的往往是进入一种“紧急”或“例外”状态。在此状态下，为了对抗威胁，政府被赋予了超出平常限制的权限。施密特强调，宣布例外状态本身就是主权的体现。现代民主国家通常在法律中预设了紧急状态条款，一旦国家安全或公共安全受到重大威胁，行政机关可暂时悬置某些法律保障，采取快速有力的行动。这可以是良性运作，例如天灾人祸时政府迅速调动资源救灾。但是，例外状态也可能被滥用或常态化。意大利学者阿甘本指出，20世纪以来，西方民主国家的例外状态正日益“常态化”，政府借安全之名维持一种永久的非常状态，从而侵蚀法治和自由。典型如美国在反恐中长期适用非常措施，法国2015年恐袭后连续多年处于紧急状态，执法机关权力扩张。例外状态给予当权者更集中的决策能力和行动自由，但也消除了很多民主监督和平衡。一些威权政权甚至无需正式宣布紧急状态，就以国家安全为理由行使近乎无限的权力——例如以国安之名监听各界、审查言论、拘押异见。在他们的话语体系中，国家始终处于被威胁的边缘，需要持续的高压维稳手段。这实际上等于变相宣布国家一直处于例外状态，公民权利保障让位于国家安全需要。通过例外状态，统治者将安全危机转化为巩固权力的契机：非常时期意味着非常权力，而非常权力一旦掌握便很难自动放弃。因此，我们看到有的政府会延长紧急状态或不断出台新的安全法令，让“例外”逐渐吞噬“常规”。
政治合法性与安全承诺：对任何政权来说，维系统治的合法性至关重要。合法性来源可以多样：选举授权、经济发展、意识形态号召等等。而提供安全则是国家政权合法性的最原初基础之一——霍布斯笔下，人与人之间相互残杀，唯有 Leviathan（国家）才能带来安全保障。因此公民让渡部分权利换取安全，这是现代国家的理论起点。时至今日，“保卫人民安全”仍是统治者塑造合法性的有力叙事。一个政府若能成功应对外敌入侵、恐怖袭击、疫情蔓延等重大安全挑战，通常会获得民众的信任和支持；相反，如果在安全议题上表现不力（比如战败、重大安全事故频发），其威信将大打折扣。因此，执政者有强烈动机去强调安全贡献。威权政府尤其如此：由于缺乏民主授权，他们往往声称自己是国家独立和稳定的捍卫者，如果没有他们，国家将陷入混乱或被外国控制。例如，中国共产党将近代以来的民族屈辱史与当前西方遏制图谋相连结，暗示只有党的领导才能带领人民安全渡过风险期，实现民族复兴——这为一党长期执政提供了合理性依据。同样，俄罗斯当局也以“卫国战争”胜利继承者自居，暗示现政权对外能御敌、对内能维持秩序，因此应获得民众拥护。安全作为公共物品，当它被有效提供时，会转化为统治者的权威资本；甚至在威胁被夸大的情况下，统治者“未雨绸缪”的姿态也能赢得民心（如某国成功粉碎了一场本不存在的阴谋，也可能借机宣扬政绩）。另外，在民主政治中，政党和领袖也利用安全议题竞逐合法性：强硬的安全主张有时更受选民青睐，因为选民往往倾向选择他们认为更能保卫国家的人。例如，美国总统选举中，候选人常比拼谁对某国更强硬、谁更能打击犯罪恐怖，以展示“保护者”形象。总体来说，安全议题提供了一个塑造合法性的叙事框架：政府=保护者，人民=被保护者。只要这种等式成立，人民就倾向于赋予政府以信任乃至更多权力。然而这其中的潜在风险是，如果威胁被消除了，保护者形象就失去了舞台，于是可能出现不断寻找新威胁、制造持续紧张来维持合法性的路径依赖。
简言之，“国家安全”在政治运作中扮演着钥匙和盾牌的双重角色：它是开启非常权力之门的钥匙，也是面对质疑和挑战时的盾牌。通过构建威胁—动员—例外—巩固的链条，执政者得以强化统治和推进政策。从良性方面看，这一机制确保国家能够在危机关头集中力量、共渡难关；但从恶性方面看，它也容易被利用来扩大政府权力、压制正当异议。如果一个社会缺乏对安全话语的警惕和制衡，那么“国家安全”将可能被异化为滥权的借口和恐惧的温床。
结论
从二战后的冷战格局，到当今复杂多变的全球化时代，“国家安全”概念经历了深刻演变，并深深嵌入了政治权力的运作方式之中。最初以领土主权和军事防御为核心的国家安全观，逐步扩张为涵盖经济、资源、社会、网络等诸多领域的“大安全”框架。这种扩展既是对现实中多样化威胁的回应（如能源短缺、恐怖主义、疫情、气候变化等对国家生存的新挑战），也是各国出于战略考量主动为之——通过安全化某些议题，赋予政府更大的干预正当性和资源动员能力。
不同国家在将国家安全概念应用于经济社会领域时，体现出各自的侧重和风格：美国善于将经济和科技竞争上升为国家安全，用以维护其全球主导地位；中国构建了体系完备的总体安全观，将党和国家安全融为一体，全面介入经济社会治理；欧盟则在剧变中被动安全化，一改往日技术官僚式的经济逻辑而引入更多安全和地缘考量。无论机制如何，结果都是“安全”成为一种普适的政策语言。几乎任何重大政策，从关税调整到环境治理，都可以套用安全话语来论证其必要性。这带来的一个危险是语义的泛化：当一切都被定义为国家安全时，安全概念本身可能失去明确边界和优先级。政策资源如果事事皆安全，反而可能顾此失彼，真正致命的威胁反而淹没于杂音之中。
更值得警惕的是，国家安全话语的强大煽动性使其容易被权力所利用。透过精心构建的安全议题，政府能够左右舆论，激发民众的爱国热情或恐惧顺从，从而达成政治目的。从历史上麦卡锡主义的教训、反恐战争中的反思，到现实中一些国家以安全之名实行高压管制，我们反复看到：安全与自由的天平如何摇摆不定。正如富兰克林曾警告的，为了短暂的安全放弃基本自由，最终可能两者皆失。当代社会要维系正常治理秩序，就需要对“国家安全”这柄双刃剑保持清醒。既要充分评估真实存在的安全风险，构筑必要的安全防护；也要防范安全话语被滥用，避免陷入无尽的敌意动员和内部压制循环。
总而言之，近现代主权国家运用“国家安全”进行政治操控和情绪动员的现象，是政治与心理交织的产物。它反映了国家对生存和权力的永恒追求，也暴露了人性对安全感和群体认同的深层需求。在全球化和信息化的21世纪，安全议题更是层出不穷，我们将继续面对安全话语的引导。在这种情况下，公民社会和国际社会需要努力促使国家安全的讨论回归理性和透明。唯有如此，才能既保障国家和人民的安全，又守护住多元开放的民主价值，不让“国家安全”沦为新时代的“狼来了”神话和压制异见的工具。通过对历史与现实的深刻洞察，我们方能走出安全迷雾，在追求安全与维护自由之间取得更好的平衡。
参考文献：
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Wikipedia (English), “Securitization (international relations)”, accessed 2025.
乔治·阿甘本, 《例外状态》, 2005（分析现代民主例外状态的常态化趋势）.